El 30 de julio de 2009, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) abordó en su agenda la propuesta de Bolivia de enmendar la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 para que desaparezca de ella la obligación de acabar con la masticación de la hoja de coca. Tras una serie de negociaciones informales, los 54 miembros del ECOSOC decidieron por unanimidad trasladar la propuesta de enmienda a las Partes de la Convención, que ahora disponen de 18 meses para expresar sus objeciones o comentarios sobre la iniciativa boliviana.

El TNI acoge con agrado la propuesta de enmienda por la que Bolivia desea eliminar los párrafos 1(c) y 2(e) del artículo 49 de la Convención Única de 1961, en que se establece expresamente que “la masticación de hoja de coca quedará prohibida dentro de los 25 años siguientes a la entrada en vigor de la presente Convención”. Nos complace igualmente que el ECOSOC haya decidido aceptar la propuesta de enmienda. También nos parece positivo el hecho de que, durante la reunión oficial celebrada en Ginebra, nadie expresara objeciones ante la propuesta de Bolivia, con lo que se dejará a los países el tiempo para reflexionar sobre la cuestión. Sólo los Estados Unidos y Suecia alzaron la mano, pero fue para pedir a la Secretaría que aclarara los pasos que se seguirían con el resto del proceso. Se trata de algo totalmente comprensible, ya que algunos aspectos sobre las implicaciones legales de la propuesta boliviana y sobre el procedimiento para enmendar el tratado de 1961 exigen más explicaciones.

Desde el punto de vista estrictamente jurídico, cabría cuestionar qué importancia tiene para Bolivia la derogación de estos dos párrafos. En su momento, la idea del artículo 49 era proporcionar una reserva transitoria a los países que necesitaban cierto tiempo para cumplir con las obligaciones del tratado. Así, las partes podían reservarse el derecho de autorizar temporalmente “(a) El uso del opio con fines casi médicos; (b) El uso del opio para fumar; (c) La masticación de la hoja de coca; (d) El uso de la cannabis, de la resina de cannabis, de extractos y tinturas de cannabis con fines no médicos”. La reserva provisional se limitaba a 15 años en el caso del opio y a 25 años en el de la coca y el cannabis.

La reserva referente a la coca quedó plasmada en el párrafo 2(e), el fragmento que Bolivia desea eliminar de la Convención: “La masticación de hoja de coca quedará prohibida dentro de los 25 años siguientes a la entrada en vigor de la presente Convención”.

Sin embargo, la Convención Única sólo exige a las partes que estudien la posibilidad de ‘prohibir’ (o ‘abolir’, según la versión en inglés) los estupefacientes de la Lista IV (como la heroína y el cannabis; la hoja de coca aparece en la Lista I), y sólo “si a su juicio las condiciones que prevalezcan en su país hacen que sea éste el medio más apropiado para proteger la salud y el bienestar públicos” (artículo 2, § 5b). La posible prohibición de la adormidera, el arbusto de la coca o la planta de cannabis se dispone en términos parecidos (artículo 22, § 1). Y el tratado no exige que el consumo personal (la masticación, en el caso de la coca) se tipifique como un delito punible. ‘Abolir’ –el verbo usado en inglés– se podría perseguir también por otros medios, como medidas de educación y prevención, y no implica necesariamente medidas legales en el sentido de ‘prohibir’.

Como aún tuvieron que pasar algunos años antes de que se contara con el número mínimo de países necesario para ratificar el tratado de 1961, como bien se explica en el Comentario de la convención (cuya versión en inglés emplea también el verbo ‘prohibir’): “La masticación de la hoja de coca quedará prohibida el 12 de diciembre de 1989”.

Bolivia, a pesar de contar con representación en la Conferencia de 1961, no firmó la Convención en un primer momento. El país no se sumó al tratado hasta 1976, bajo la dictadura militar de Hugo Banzer, que no tenía ningún interés por en hacer uso del derecho a solicitar la reserva provisional. De modo que, de hecho, Bolivia tenía el deber legal de prohibir (¿o ‘abolir’?) la masticación de la hoja de coca de forma inmediata. Además, aunque la referencia a la masticación de la hoja de coca se elimine ahora de la reserva provisional del artículo 49 de la Convención, Bolivia aún debería cumplir con la obligación general de “limitar exclusivamente (…) a los fines médicos y científicos” las sustancias fiscalizadas en la Lista I de la Convención, que incluye la hoja de coca.

Perú, el otro país que podía considerar de forma más evidente el solicitar una reserva para la masticación de la coca, firmó el tratado inmediatamente en 1961 y lo ratificó en 1964, pero sin acogerse a la reserva provisional. La posibilidad de reserva que ofrecía el artículo 49 sólo fue utilizada para el opio y el cannabis por Bangladesh, India, Pakistán, Nepal y Birmania (para “autorizar a los drogodependientes del estado Shan fumar opio durante un período provisional de 20 años” y “producir y fabricar opio con tal fin”). Por lo tanto, ¿qué importancia tiene la solicitud boliviana de eliminar estos párrafos concretos?

En primer lugar, estos párrafos constituyen el único fragmento del tratado en que se explicita que uno de los objetivos de la Convención de 1961 es abolir (o prohibir) la práctica tradicional de masticar hoja de coca. Todas las demás alusiones a la fiscalización de la coca en el tratado (por ejemplo, los artículos que tratan sobre el cultivo del arbusto de coca) también se pueden interpretar desde el punto de vista de evitar la producción de cocaína, estableciendo medidas de control sobre la materia prima utilizada para ello. Sólo por este motivo, la petición de Bolivia para eliminar el fragmento en cuestión tiene pleno sentido.

La idea de que era necesario prohibir la masticación de la coca no dejaba de ser muestra de la  actitud colonialista y de desprecio por otras culturas que imperaba en la época en que se negoció el acuerdo de 1961. Cualquier país que ahora esté pensando en expresar sus reparos a la propuesta de enmienda de Bolivia tendrá que cuidar mucho sus argumentos si no quiere dar la impresión de padecer la misma insensibilidad cultural que, a pesar de ser tan habitual hace medio siglo, ahora se considera como algo vergonzoso, por no mencionar que representa una clara violación de los derechos de los pueblos indígenas.

En segundo lugar, al darse cuenta del error que habían cometido con la Convención de 1961 y en un intento por conseguir el reconocimiento legal de los usos tradicionales, Perú y Bolivia negociaron el párrafo 2 del artículo 14 de la Convención de 1988 (justo antes de que finalizara el período de transición que ninguno de los dos países había solicitado), que estipula que las medidas que se adopten “deberán respetar los derechos humanos fundamentales y tendrán debidamente en cuenta los usos tradicionales lícitos, donde al respecto exista la evidencia histórica”. Bolivia también presentó una reserva oficial a la Convención de 1988, en la que subraya que “el ordenamiento jurídico de Bolivia reconoce la naturaleza ancestral del uso lícito de la hoja de coca que para una gran parte de la población de Bolivia se remonta a siglos atrás”.

Sin embargo, el artículo 25 de esa misma convención establecía que sus disposiciones no anulaban ninguna de las obligaciones adoptadas en virtud de anteriores tratados de fiscalización de drogas. Además, la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) apuntaba en su suplemento al informe de 1994, titulado Eficacia de los tratados de fiscalización internacional de drogas:  “Los redactores de la Convención de 1988 reforzaron esa cláusula al disponer en el párrafo 1 del artículo 14 que cualquier medida adoptada para la aplicación de esa Convención no será menos estricta que las normas aplicables (…) conforme a lo dispuesto en anteriores Tratados de fiscalización internacional de drogas”.

De hecho, las negociaciones se estaban desarrollando en dos salas distintas cuando la delegación estadounidense se dio cuenta de que se iba a aprobar el fragmento sobre ‘usos tradicionales lícitos’ en una de ellas, por lo que se apresuraron a incorporar un párrafo anterior en el mismo artículo para neutralizarlo. La ambigüedad jurídica resultante salta a la vista, puesto que los países tienen la doble obligación de prohibir/abolir la masticación de la hoja de coca y, al mismo tiempo, garantizar que todas las medidas respeten los derechos humanos y den debida cuenta de su consumo tradicional lícito.

En tercer lugar, desde febrero de 2009, la coca está consagrada como ‘patrimonio cultural’ en la nueva Constitución boliviana, adoptada mediante referéndum con una clara mayoría del 61 por ciento de los votos (y con una participación en las urnas del 90 por ciento), por lo que el país ya no puede vivir con un tratado internacional que persigue explícitamente acabar con la existencia misma de la coca. Si la enmienda sufre un rechazo, a Bolivia no le quedará otra salida que renunciar a la Convención de 1961 y volver a adherirse a ella con una clara reserva. Añadir una reserva tras adherirse a un tratado es imposible, de forma que habría que empezar por retirarse de él formalmente y, después, volver a firmarlo con una reserva parecida a la introducida en la Convención de 1988. Así pues, intentar primero enmendar el tratado con la aprobación del resto de las partes supone tomarse el derecho internacional en serio. De hecho, y según recomienda la propia JIFE, se trata del camino más correcto desde el punto de vista del procedimiento.

En cuarto lugar, la JIFE ha obligado en cierta medida a Bolivia a dar este paso, ya que la Junta suele apelar insistentemente a La Paz para que prohíba el uso de la hoja de coca, a menudo haciendo alusión al párrafo en cuestión de la Convención de 1961. En su Informe anual de 2005, por ejemplo, la JIFE recordaba a los países que “las medidas de transición relativas al cultivo lícito de arbusto de coca y al consumo lícito de hoja de coca adoptadas con arreglo a la Convención de 1961 dejaron de aplicarse hace mucho tiempo”. 

En el informe siguiente, la Junta advertía claramente a los Gobiernos de Bolivia, Perú y Argentina de que el uso de la hoja de coca infringía la Convención Única de 1961 (Argentina también permite, por decreto, la masticación de la hoja de coca). Así, se solicitó a estos países que modificaran su legislación nacional para que estuviera en sintonía con las convenciones. Bolivia se convirtió incluso en protagonista del apartado ‘Temas especiales’ del Informe anual de 2006: “La situación en Bolivia, país este que durante muchos años no ha actuado en consonancia con las obligaciones que le incumben en virtud de los tratados de fiscalización internacional de drogas, sigue siendo motivo de especial preocupación para la Junta. Bolivia es un gran productor de hoja de coca y su legislación nacional permite el cultivo del arbusto de coca y el consumo de la hoja de coca con fines que no son médicos, lo que es incompatible con las disposiciones de la Convención de 1961”.

Cuando el entonces presidente de la JIFE, el señor Emafo, presentó este informe en una rueda de prensa celebrada en Viena a principios de 2007, dejó bien claro que no aprobaba las intenciones de Bolivia de ‘replantear’ el estatus de la hoja de coca y fomentar sus usos lícitos, una medida que, en su opinión, contravendría las convenciones internacionales sobre fiscalización de drogas. También añadió que, personalmente, consideraba que masticar hoja de coca “no es bueno para la gente que trabaja”, pues al quitarles el hambre les impide “una nutrición apropiada, que es parte de los derechos humanos”.

Tras la conferencia de prensa, el embajador boliviano en Viena declaró que Bolivia había “invitado a la JIFE para una visita en septiembre. Con la posición radical que ha tomado el presidente hacia Bolivia, pone en peligro las buenas relaciones entre La Paz y la Junta (…) Yo no sé si va a ser necesario en estas circunstancias un viaje a Bolivia. No podría entender que aparezca este señor y le diga al presidente: mira, tienes que dejar de masticar”. Dos representantes de la JIFE visitaron finalmente Bolivia en septiembre de 2007, pero la misión no se tradujo en un cambio de postura de la Junta. La respuesta lógica del presidente Evo Morales fue enviar una carta al secretario general de la ONU para solicitar formalmente la enmienda que se está estudiando en estos momentos.

• Véase también: Discurso de Morales ante la Comisión de Estupefacientes de 2009

Por último, el procedimiento de enmienda podría servir para que los países empiecen a ‘calentar motores’ en lo que se refiere al estatus de la hoja de coca y sus usos lícitos, ya que deberán definir sus posiciones frente a la solicitud boliviana. El procedimiento no exige que expresen su apoyo explícito a la enmienda; sólo deben pronunciarse si consideran que hay motivos para presentar una objeción formal. Esperamos, de todos modos, que no sea así, pues no hemos encontrado ningún argumento válido para rechazar la propuesta de enmienda.

Si ninguna de las partes se opone a la propuesta de enmienda en los próximos 18 meses, ésta entrará automáticamente en vigor. Sin embargo, en caso de que se presenten objeciones, el ECOSOC deberá decidir, a la luz de los comentarios recibidos, si es necesario convocar una Conferencia de las Partes para negociar la enmienda. Las demás posibilidades son menos evidentes, pero si se presentan pocas objeciones –o si éstas son menores–, el Consejo podría decantarse por aceptar la enmienda, entendiendo que no será aplicable a las partes que la hayan rechazado de forma expresa. En caso de que se envíen objeciones importantes, el Consejo podría decidir rechazar la propuesta de enmienda. Si así fuera, surgiría una controversia que, en última instancia, “será sometida a la Corte Internacional de Justicia” (artículo 48, § 2 de la Convención Única de 1961).

El debate sobre esta cuestión ayudará a preparar el terreno para otro proceso más complicado: ‘desclasificar’ la hoja de coca, eliminándola de la Lista I de la Convención de 1961. Ese procedimiento se pondrá en marcha más adelante, mediante otra notificación oficial de Bolivia al secretario general de la ONU, que deberá pasar por una recomendación del Comité de Expertos en Farmacodependencias de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y añadirse a la agenda de la Comisión de Estupefacientes (CND) de la ONU. La CND deberá adoptar la decisión por mayoría, algo improbable antes de 2012. Sólo una vez superado ese segundo proceso, se pondrá fin a los estrictos controles que pesan sobre el uso de la coca en su forma natural y se resolverán, por fin, las ambigüedades jurídicas al respecto.

Publicaciones del TNI relacionadas con este tema:

• Los mitos de la coca, Anthony Henman y Pien Metaal, Documentos de debate de Drogas y Conflicto núm. 17, junio de 2009
• ¿Abolir el consumo de la hoja de coca? La JIFE debería abrir los ojos a la realidad, comunicado de prensa del TNI, 5 de marzo de 2008
• Una señal equivocada. La JIFE y la desclasificación de la hoja de coca, Informe sobre políticas de drogas del TNI núm. 21, marzo de 2007
• ¿Coca sí, cocaína no? Opciones legales para la hoja de coca, Documentos debate de Drogas y Conflicto núm. 13, mayo de 2006
• Coca, cocaína y las convenciones internacionales, Informe sobre políticas de drogas del TNI núm. 5, abril de 2003